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title: 中華民國一百年來之憲法發展與憲政成長
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updated: "2023-11-27"
category: 雲南文獻全集目錄 / 第41期
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# 中華民國一百年來之憲法發展與憲政成長

目錄

- [1. 一、概說憲法與憲政](#i)
  - [1.1. （一）憲法與憲政之關係](#i-2)
  - [1.2. （二）憲法發展與憲政成長](#i-3)
- [2. 二、我國一百年來之憲法發展與憲政成長](#i-4)
- [3. 一、民國建國時期](#i-5)
  - [3.1. （一）臨時政府組織大綱](#i-6)
  - [3.2. （二）中華民國臨時約法](#i-7)
  - [3.3. （三）中華民國憲法草案──天壇憲草](#i-8)
  - [3.4. （四）中華民國約法──袁世凱約法](#i-9)
- [4. 二、南北分裂時期](#i-10)
  - [4.1. （一）北京政府之制憲](#i-11)
  - [4.2. （二）廣州政府之制憲](#i-12)
- [5. 三、北伐統一時期](#i-13)
  - [5.1. （一）民國十七年八月之修正國民政府組織法：](#i-14)
  - [5.2. （二）民國十九年十一月之修正國民政府組織法：](#i-15)
- [6. 四、訓政抗戰時期](#i-16)
  - [6.1. （一）中華民國訓政時期約法之制定：](#i-17)
  - [6.2. （二）國民政府組織法之再修正：](#i-18)
- [7. 五、憲政實行時期](#i-19)
  - [7.1. （一）中華民國憲法草案之制定](#i-20)
  - [7.2. （二）中華民國憲法之制定](#i-21)
  - [7.3. （三）中華民國憲法之發展與憲政之成長](#i-22)
- [8. 結語](#i-23)

作者／王文

中華民國雄踞東亞，建國迄今適一百年；此其間內亂不己，外患頻仍，而終能復興者，胥賴我無數革命先烈，暨全國軍民同胞，拋頭顱、灑熱血，犧牲鬥有以致之。尤其國父孫中山先生，領導國民革命，創造三民主義、五權憲法之宏規，建立亞洲第一個民主共和國──中華民國，並復興中華民族；而蔣中正總統，繼承國民革命遺志，領導全國軍民，安內攘外，打敗日本，廢除不平等條約，躋我中國於世界五強之列，更制定中華民國憲法，完成「憲政時期」之「憲法之治」，使我中華民國，成為現代民主憲政之國家；故二位偉大領袖，更是我國曠古以來之偉大功臣，蓋世之民族英雄。值此中華民國建國百年之際，吾人應向二位領袖及先烈前賢，表示由衷之崇敬與景仰。

惟我國實行民主憲政，並非一蹴即至，乃係自民國元年以來，不斷推行制憲行憲之結果；故茲就中華民國一百年來之憲法發展與憲政成長，擇要述其梗概（註一），欣然為建國百年而慶賀。

### 一、概說憲法與憲政

#### （一）憲法與憲政之關係

憲法係國家之根本大法，乃由制憲機關所制定之靜態法典，用以限制政府行使公權力之活動範圍，及保障人民之自由權利；故憲法係近代民主政治之產物。而憲政則為立憲政治際實之運作體制，乃由行憲機關依據憲法法典之靜態規定，為動態之推展適用，以管理國事，服務人民，且運作無間，以實現民主政治之理想──即民意政治、法治政治及責任政治為目標。足見憲法為體，憲政為用，二者顯有不同；茲復就此二者主要不同之點，具體略分述之：

憲法係規定國家之基本組織，人民之權利義務，與國家其他重要制度之根本大法，乃由制憲機關所制定，如中華民國憲法中對國民大會、總統、及行政、立法、司法、考試、監察各院組織與職權之規定；暨明定人民享有平等權、自由權、生存權、受益權及參政權；與揭示地方制度，基本國策等重要制度，皆為憲法之重要規定，其效力高於法律及命令，而蔚成國家最高之憲法規範，或最高之政治規範。而憲政則係行憲機關於依據憲法規定推動實際政治運作過程中，所產生國家次高之政治規範或憲政規範，其效力乃在憲法之下，而不得與憲法相牴觸，否則應屬無效。諸如立法院依據憲法規定，制定總統府及五院之組織法、省縣自治法、公職人員選舉罷免法、司法院大法官審理案件法、公職人員考試法及監察法等，皆屬於效力次於憲法之政治規範或憲政法規。人民乃依據此等法律，選出總統、副總統、省（市）長、縣（市）長、及各級民意代表，以組成中央與地方政府暨各級議會；政府則依法行政，分別行使行政、立法、司法、考試、監察等之職權，以服務人民、革新庶政，增進人民福址、促進國家富強等，皆屬於「憲政」之範圍是（註二）。

依上所述，足見憲法係規定國家民主政治之靜態法典，而憲政則為國家民主政治之動態實踐，二者雖有不同，但二者均須具備，始能構成國家完整之政治規範，貫徹憲法福國利民之崇高理想。是以國家若只有憲法而無憲政，則其憲法顯未實行，僅不過係「紙面憲法」，形同廢紙而已，自不能發生憲法之功能，其憲法僅係「民主政治」之粉飾，而輒行獨裁專制之實，如昔日德國總理希特勒，視該國之威瑪憲法如無物，威行獨裁專制，導致敗亡是。反之若國家竟無憲法，則根本無實行憲政之憑藉，自不可能產生民主政治；正如無根之樹，不能生長繁茂，無源之水，難以奔流成河者然。足徵憲法與憲政之關係，在實行真正民主憲政之國家，實密切而不可分。

#### （二）憲法發展與憲政成長

所謂憲法發展，乃指靜態之憲法，於制定頒行後，為切合動態社會中之國民需要，乃不斷調適因應，以充實其新的生命──增加新的憲法內容，促其變遷成長而言。蓋社會環境不斷變動，憲法亦應伴隨社會之進化，而不斷充實其新之生命，成為活之憲法，而後始能滿足當代國民之需要，發揮其為國家最高政治規範之功能。至憲法發展之途徑，以美國聯邦憲法為例，其重要者有四：⑴憲法修改：二百餘年以來，共增修憲法數次，條文共二十七條，增加美國人民所需要之憲法新內容。⑵憲法習慣：憲法規定之內容，有常因憲法習慣之形成，而幾成徒具形式之具文者，如美國總統之選舉，依其憲法第二條規定，乃係人民間接選舉，嗣因政黨提名總統候選人之憲法習慣形成，已不啻在精神上或實質上變為人民直接選舉是。⑶最高法院之違憲審查權：美國最高法院於審判訴訟案件時，得拒絕適用違憲之法律，並解釋憲法，闡明憲法含義之所在，而創造新之憲法原則，如契約自由之原則、惡劣傾向之原則等，而賦予憲法新之生命，以適應社會變動中人民之最新需要，促進美國聯邦憲法之不斷發展。⑷國會之基本立法：美國國會之立法權限甚大，且日益擴大，具有補充憲法規定不足之功能，象徵其憲法之不斷成長等，即為憲法發展之先例。而其中之「國會基本立法」乃屬於「憲政法規」；至於政黨提名總統候選人由人民選舉之「憲法習慣」，則屬於國家動態民主政治實踐之「憲政」；故美國聯邦憲法之發展，乃屬廣義憲法之發展。至於憲政成長，則指上述之「憲政」不斷實踐（如立法院不斷立法、公職人員不斷定期選舉，與行政院等不斷依法行政是），且推陳出新，以適應社會環境變動，及當代國民生活需要，並契合民主政治之理想者而言。是憲政既為國家動態民主政治之實踐，故前述廣義憲法之發展，亦為憲政之成長。

### 二、我國一百年來之憲法發展與憲政成長

我國憲法之發展與憲政成長，探其源流應回溯至滿清末年之立憲運動，迫使清廷於光緒三十四年八月一日頒布憲法大綱二十三項，但立法、行政、司法三權，仍為皇帝所掌控，實為假憲法之名，行獨裁專制之實，是為虛偽之君主立憲，自不為人民所接受。迨革命黨人辛亥武昌起義，清廷另又從速頒布十九信條，對君權加以減削，對民權略加保障，以期挽救危局，但仍載明「大清帝國皇統萬世不易」，及「皇帝神聖不可侵犯」之獨裁條文，自當然為革命人所不採，清廷終於宣告遜位，其君主立憲，就此告終。迨中華民國肇建，自民國元年起，以迄民國三十五年十一月十五日召開國民大會，開始制定中華民國憲法時止，政府所頒布施之憲法及各界所提出之憲法草案，其重要者共二十八種（註三），足以闡明中華民國憲法發展與憲政成長之真諦；惟因其內容浩繁，顯非本文所可盡述，爰僅擇其中最重要者數種述之，以明其全貌之梗概。

惟憲法有實質意義與形式意義之分；所謂實質意義之憲法，乃指凡屬規範政府組織及人權保障而具有憲法作用之法規，均包含在內，並不以取名為「憲法」者為限，是以後述之「臨時政府組織大綱」及「國民政府組織法」等，皆為實質意義之憲法；至所謂形式意義之憲法，則僅指取名為「憲法」之法典者而言，如「中華民國憲法」是。本文所稱之憲法，乃賅括上述二者在內；且其他重要之憲法草案，亦係促成憲法制定頒行之重要因素，故亦擇要列論。茲將中華國民憲法之發展與憲政成長，分為下列五個時期，分別述之：

### 一、民國建國時期

民國元年至民國五年間，本文稱之為建國時期，此期間計有下列重要憲法（憲草）制定頒行，茲分述之：

#### （一）臨時政府組織大綱

辛亥武昌起義成功，各省推派代表集會於武昌，議決「臨時政府組織大綱」共二十一條，並據以選舉孫中山先生為臨時大總統，是為中華民國第一部根本大法，亦即實質意義之憲法（註四）。採總統制，不設國務總理，另設參議院為立法機關；但因無司法及人民權利義務之規定，並不完善，故民國元年一月二十八日參議院成立後，即另行起草「中華民國臨時約法草案」以取代之，至民國一年三月十一日，公布新制定之「中華民國臨時約法」時，即將臨時政府組織大綱廢除，故其施行僅數月而已。但該臨時政府組織大綱，乃係中華民國建立所依據之根本大法，在憲法及憲政史上，具有不可取代之重要地位，應值國人之重視。

#### （二）中華民國臨時約法

中華民國臨時約法，於民國元年三月八日經參議院通過，三月十一日由大總統公布施行（註五），孫中山先生旋即辭臨時大總統，由參議院選舉袁世凱為臨時大總統。

臨時約法共五十六條，採內閣制，將中央政制劃分為行政、立法、司法三部份，明定司法獨立，國務員（指國務總理及各部總長而言）於臨時大總統提出之法律案，公布法律、及發布命令，須副署之，代負其責任；參議院並可彈劾總統及國務員等，皆為其重要內容；顯在抑制政府而伸張國會之權限，以防制袁世凱竊國之野心，此為我國之第二部根本大法。

#### （三）中華民國憲法草案──天壇憲草

民國二年四月八日國會成立後，由參議院及眾議院各選出憲法起草委員三十人，集會於北平天壇之祈年殿，從事中華民國憲法之起草，於同年十月三十一日，經國會三讀完成「中華民國憲法草案」，世稱「天壇憲草」，共一百十三條，乃為我國第一部正式憲法草案（註六）。

天壇憲草採內閣制，對總統及國務員之權力，頗為限制，國會並可彈劾總統、副總統、最高法院法官及外交特使、大使、公使等，袁世凱認為不足以實現其竊國野心，遂思對之予以破壞。袁氏乃於該憲草公布後之第三日（十一月四日），即下令解散國民黨並取銷國民黨藉國會議會之資格，復於民國三年一月十日，命令解散國會，我國第一部正式憲法草案──天壇憲草，遂告廢置，未能制定頒行，殊為可惜。

#### （四）中華民國約法──袁世凱約法

袁世凱命令解散國會後，召集由各省行政長官派遣人員所成之「政治會議」，遂於民國三年一月二十日通過「約法會議組織條例」，另組成「約法會議」，並於四月二十九日，依袁氏咨交之「增修臨時約法」七項大綱，通過「中華民國約法」，於同年五月一日公布施行，亦即所謂「袁世凱約法」（註七）。

袁氏約法採總統制，大權獨攬，較美國總統之權猶有過之；且約法會議復修正「大總統選舉法」，將大總統之任期改為十年，得連選連任，且無連任次數之限制，無異可任職終身；但袁氏仍不滿意，竟欲帝制自為，宣布於民國五年元旦，改為洪憲元年，登基稱帝。幸有雲南省忠勇愛國之軍民，在唐繼堯之領導下，堅決擁護民國共和體制，一致通電反對帝制，並責袁世凱限期將洪憲帝制取消，袁氏屆期未覆，遂與應邀近期入滇之蔡鍔及李烈鈞，於民國四年十二月二十五日，宣布雲南起義，自昆明出兵討袁，義搏雲天，各省響應，袁世凱見大勢已去，乃於民國五年三月二十三日宣布廢止洪憲，旋憂憤成疾而死。此即使民國共和起死回生，光耀史乘之雲南起義，袁世約法及洪憲帝制，亦就此告終。

### 二、南北分裂時期

袁世凱死後，黎元洪雖於民國五年六月七日，就任大總統，但北京政府仍為北洋軍閥所把持，彼等不願接受立憲政治，是以軍閥張勳，竟於民國六年，挾持已遜位之廢帝傅儀，復辟為宣統皇帝，旋為另一軍閥段祺出兵所瓦解，但彼等軍閥不允北京政府恢復行使中華民國臨時約法，孫中山先生認民國法統已告中斷，乃於民國六年初，率領革命黨人南下廣州「護法」，並於同年八月間在廣州組成軍政府，遂與北京政府形成「南北分裂」之局面。迄至先總統蔣公，率師北伐，於民國十七年六月，國民革命軍佔領北京，始將北京政府消滅而統一。茲將此分裂期間，南北政府制憲與行憲之情形，概述其要於下：

#### （一）北京政府之制憲

北京政府之參議院，曾於民國四年四月初，依袁氏約法規定，組織「憲法起草委員會」，嗣並提出「憲法綱領」六項，準備草擬憲法，但因袁氏欲帝制自為，嗾使楊度等發動君主立憲運動而擱置。迨君憲失敗袁氏身亡後，黎元洪繼任大總統，乃於民國五年六月二十九日下令恢復臨時約法，並召集被袁世凱於民國三年所解散之國會，集會繼續制憲，但爭議頗多，並無結果；詎至民國六年六月十二日，由北洋軍閥等所糾合之所謂「督軍團」竟干涉國會之制憲，宣布獨立，迫使國會為第二次解散，故制憲並無結果。至民國九年五月，北方軍閥先後發生「直皖戰爭」及「直奉戰爭」，將另新成立而制憲亦無結果之「安福國會」解散，繼任之大總統徐世昌亦同時被逐，乃再由黎元洪於民國十一年六月，復行繼任為大總統，並於民國十一年八月一日，重新召集民國六年被解散之舊國會（第二次恢復），繼續進行制憲。

舊國會於民國十一年八月於北京集會開議後，以天壇憲草為藍本，並參酌各界代表於民國十一年五月在上海召開「國是會議」所擬就（張君勱主稿）之「國是會議憲法草案」（註九）之分權原則，經長期之審議，終於民國十二年十月十日完成制定公布施行，是為我國第一部正式的「中華民國憲法」（註十）。本憲法之制定完成，國人本當歡欣慶賀，無如制憲之多數國會議員，竟先收受曹錕競選總統「五千元一票」之賄款，而先於同（十二）年十二月五日賄選曹錕為總統，並於同（十）月十日，匆匆完成制憲，以為掩飾，一時遂有「豬仔議員」之譏，其所制定之憲法，亦不為國人所重視，而稱之為「曹錕憲法」。嗣至民國十三年十一月二十四日，軍閥段祺瑞取得政權，自任「臨時執政」，頒布「臨時政府制」（註十一），集大權於一身，實為「獨裁制」，乃將「曹錕憲法」及「舊國會」均予推翻，民國法統亦同時取銷，北京政府之制憲，遂告終結。段祺瑞嗣雖於民國十四年十二月曾修改「臨時執政制」，但在張作霖與吳佩夫之壓迫下，終於民國十五年四月二十日去職，曹錕亦宣布解職。顏惠慶繼之組「攝閣護憲」政府，但旋為張作霖所推翻，改行「軍政府大元帥制」，亦實行「獨裁制」；至民國十七年六月，蔣公中正之北伐軍佔領北京，遂將北京政府消滅。

#### （二）廣州政府之制憲

**⒈軍政府組織大綱：**

孫中山先生南下護法，因南下之國會議員不足開會人數，乃於民國六年八月二十五日，在廣州成立「國會非常會議」，並於同月三十一日，制定「軍政府組織大綱」（註八）頒行，復於同年九月二日，選舉孫中山先生為大元帥，同月十日就職。

**⒉聯合政府組織大綱：**

民國七年五月十八日，非常國會為聯合各省各軍，乃決議「取銷大元帥制」，另制定聯合政府組織大綱，並由該國會選舉「政務總裁」七人，組織政務會議，採委員制，每次輪值一人為主席，實則會務均為岑春煊等所操縱，孫中山先生因而離粵赴滬，至民國九年冬，陳炯明由閩率軍回粵，將岑春煊逐退，孫中山先生始自滬返粵，主持政務。

**⒊中華民國政府組織大綱：**

民國十年四月七日，國會復在廣州開非常會議，議決制定「中華民國政府組織大綱」，並於十月四，選舉孫山中先生為大總統，於同年五月就職，成立正式政府，而取銷軍政府。

嗣至民國十一年六月六日，陳炯明力主「聯省自治」，適與孫中山先生之北伐主張相突衝，乃率軍叛變攻擊廣州總統府，蔣公中正千里赴難，護送國父孫中山先生脫險，陳炯明則於民國十二年一月二十一日被逐，逃離廣州，嗣孫中山先生亦取銷大總統名稱，仍以大元帥身分，續與在北洋軍閥段祺瑞等掌控下之北京政府相抗衡，以迄率員北上謀和，竟於民國十四年三月病逝於北京。自此國民革命之艱鉅偉業，即逐漸由蔣公中正所承擔矣。

**⒋國民政府時期之制憲：**

**⑴國民政府組織法：**

廣州政府於孫中山先生逝世後，旋即於民國十四年七月一日，制定「國民政府組織法」，公布施行，採委員制，並推定一人為主席，設常務委員五人，處理日常政務，且明定：「國民政府得受中國國民黨之指導及監督，掌理全國政務」，故謂之「實施黨治」。自此我國之立憲發展，已進入一新之時期。

**⑵修正國民政府組織法：**

國民政府成立後，即於民國十五年任命蔣公中正為北伐軍總司令，並於同年七月九日率領國民革命軍自廣州誓師北伐，英勇奮戰，無敵不摧，迨至民國十六年十月，已收復並奠都南京；為適應此革命新情勢暨國家新環境之需要，乃數度修正國民政府組織法，以為國家統治權行使之根本大法：

**甲、第一次修正**

民國十六年三月十日之修正國民政府組織法：規定國民政府置常務委員，不設主席，受中央執行委員會之指導；「凡未經國民黨中央執行委員會決議之重要政務，國民政府委員無權執行」，軍事則另由軍事委員會管理等。而自民國十六年四月十六日至同年九月二日「寧漢分裂」，南京武漢各有一國民政府，嗣寧漢合作，成立一代行黨部職權之「中央特別委員會」，由該會推選國府委員四十三人，組織寧、漢合併或統一之國民政府，以因應國家新之需要。

**乙、第二次修正**

民國十七年一月十三日之修正國民政府組織法：回復國民政府仍設主席一人，並增設最高法院、監察院、考試院及審計院等，初具五權憲法之形成。

### 三、北伐統一時期

民國十七年六月，北伐之國民黨革命軍佔領北京，消滅北京政府，南北裂之局，始告統一。國民政府乃賡續制憲。茲分述於下：

#### （一）民國十七年八月之修正國民政府組織法：

民國十七年八月北伐大業告成，南北分裂復歸於統一，乃修正國民政府組織法，明定試行行政、立法、司法、考試、監察之五權制度，并於國民政府設主席一人、委員十二至十六人，國務應由國府委員組織「國務會議」處理之，國民政府統率陸、海、空軍，主席則兼陸、海、空軍總司令。

#### （二）民國十九年十一月之修正國民政府組織法：

民國十九年九月，行政院院長譚延闓逝世，由國民政府主席蔣中正兼任院長，乃修正國府組織法，刪除「以國務會議處理國務」一句，而改稱「國民政府會議」，原「行政院會議」，則改稱「國務會議」，公布法律及發布命令，前者法律由國民政府主席署名，立法院院長副署行之，後者命令則由國民政府主席署名，以主管院院長副署行之，五院不再同負連帶之責任。是國民政府之組織，已自形式上之合議制，成為行政院院長總攬行政權之制矣。

以上國民政府組織法之修正，亦即實質意義之憲法修正，而形成此時期國家之根本大法。

### 四、訓政抗戰時期

自民國二十年六月一日公布施行訓政時期約法時起，迄止民國三十六年十二月二十五日施行中華民國憲法時止，是為我國國民革命進行之「訓政時期」，自包括民國二十六年七月七日蘆溝橋日軍侵華，至民國三十四年日軍向我國投降之期間在內。

茲將此期間之制憲分述於下：

#### （一）中華民國訓政時期約法之制定：

民國十七年八月八日國民黨中央執行委員會通過：「訓政時期應遵總理遺教，頒布約法」之決議，嗣由政府於民國二十年五月五日召集由各省市代表，及蒙藏華僑代表所組成之國民會議，集會於南京，至同月十二日制定：「中華民國訓政時期約法」（註十二），於六月一日公布施行，此即我國在訓政及抗戰時期之根本大法。本約法施行期間長逾十六年，在我國遭受日本瘋狂侵略，全國軍民不惜犧牲奮鬥，以保衛我國家民族之艱苦聖戰中，充分發揮其鞏固國家根基，保障軍民同胞合法權益之偉大功能，殊值國人之重視。本約法共八十九條，計分：大綱、人民之權利義務、訓政綱領、國民生計、國民教育、中央與地方之權限、政府之組織│中央政治及地方制度│及附則八章，並於前言中載明：「國民政府本革命之三民主義、五權憲法以建設中華民國，既由軍政時期入於訓政時期，允宜公布約法，共同遵守，以期促成憲政，授政於民選之政府……」云；訓政時期約法之重要，觀此前言即可知矣。

#### （二）國民政府組織法之再修正：

為適應訓政及抗戰時期之國家需要，復於民國二十年六月十五日及同年十月三十日，再次先後修正國民政府組織法，以增加或減縮國民政府主席之職權、及調整政府各院部之組織、職權與官員任免之程序。此其中將國民政府主席之職權，由原得兼任行政院院長實際掌握國家大政之實權，改為：國民政府主席「不負實際政治責任」，且「不得兼任其他官職」（見十月三十日之新組織法第十一條及第二十條規定），最為明顯；此即林森國民政府主席，在訓政及抗戰期中，係擔任國家虛位元首之由來。迨至民國三十二年九月六日，又復修正國民政府組織法，將原規定「國民政府主席不負實際政治責任」及「不得兼任其他官職」之條文刪除，而另為「國民政府主席為陸、海、空軍大元帥」之新規定；蓋主席林森先生已經逝世，而於同年十月十日，再由蔣中正先生復任國民政府主席，此即憲法具有適應性及政治性之明證。

### 五、憲政實行時期

實行憲政必先由政府機關，廣徵民意，制定憲法草案，繼之召開由民選產生之制憲代表，組成制憲機關，依該憲法草案制定憲法，再由國家元首公布實施，方符「民意政治」及「法治政治」之本旨。憲法公布後，尚須制定有關之憲政法規，如總統府組織法、五院政府組織法、公職人員選舉罷免法等，均付諸實行，而後始能將憲法規定之抽象內容，逐一予以具體實現，方可產生民主政治之「憲政」，觀乎首開「概說憲法與憲政」之闡述即可瞭然。憲法公布實施後，尚須隨時代及國家環境之變遷，不斷發展，以促憲政之成長，同時並賦予公務員以實行之責，且隨附以獎懲，此即「責任政治」之要義。茲依此旨趣，就中華民國憲法之制定發展與憲政成長，擇要分述於下：

#### （一）中華民國憲法草案之制定

立法院於民國二十二年一月二十日，依國民黨中央四屆三次全體會議，為促成憲政之早日實施，所決議「立法院應速起草憲法發表之，以備國民之研究」之二十五項原則（註十三），成立憲法起草委員會，由院長孫科兼任委員長，立委張知本、吳經熊兼任副委員長，並派立委四十二人為委員，開始起草中華民國憲法。該憲法起草委員會，自民國二十二年四月二十七日第一次開委員會時起，至民國二十五年五月一日，完成憲法草案程序時止，計先後完成七部憲法草案，並先後逐次發表全文，公開徵求社會各方意見，以廣納民意，且斟酌採納民意，逐次修改，再報告立法院召開院會，於民國二十五年五月一日全文通過，完成：「中華民國憲法草案」之三讀制定程序。立法院旋將此部憲草呈報國民政府，由該府於同年五月五日，正式公布之，故通稱為「五五憲草」（註十四）茲再分述之：

**⒈五五憲草之內容：**

本憲草計分為總則，人民之權利義務、國民大會、中央政府、地方制度、國民經濟、教育、憲法之施行及修改等八章，都一百四十七條，係本孫中山先山權能區分之理論，及五權憲法之設計而制定。規定由國民大會行使中央政權，由總統及五院行使中央治權，而以政權管理治權。行政院院長對總統負責，總統則對國民大會負責，乃係偏採總統制，以期實現孫中山先生「政府有能，人民有權」之政治主張。似係最符合國父五權憲法理念之憲草。

國民政府公布「五五憲草」後，原定於民國二十六年十一月十二日孫中山先生誕辰之時，召開國民大會，據以制定中華民國憲法，詎同年七月七日，日本軍隊竟侵襲蘆溝橋，激起我國全面抗戰，乃因而延期召開國民大會。嗣後國民政府為展現實施民主政治之國策，復於民國二十七年七月成立國民參政會，自各省及僑民團體中遴選社會賢達或俊彥人士擔任參政員，總額為二百人，政府對內對外重要施政方針，於實施前，應提交國民參政會決議，以示民主。該參政會又復通過由議長（按係汪精衛）指定參政員若干人，組成「國民參政會憲政期成會」，以促成憲政之實施。該憲政期成會又於民國二十九年三月通過「五五憲草修正案」（註十五），提經參政會通過，送請政府採行，足徵實行憲政，以成國人普遍之心聲。

**⒉五五憲草之修正：**

本草案之修正，計有二次：

**⑴第一次修正：**

民國二十六年四月二十二日，國民黨中央常務委員會決議，刪除五五憲草第一四六條：「第一屆國民大會職權，由制憲國民大會行使」之規定，經立法院遵照通過，由國民政府於五月十八日公布之。

**⑵第二次修正：**

民國三十四年八月，抗日戰爭勝利，政府原定同年雙十節，在重慶召開國民大會，制定憲法，完成憲政，但共產黨及其他黨派，以未能在國民大會中，獲得所希望之席次，且對五五憲草亦各持異見，政府乃於民國三十五年一月十日，在重慶召開包括國民黨、共產黨、青年黨、國家社會黨、民主同盟救國會、村治派、職教社、第三黨與社會賢達等共三十八人之「政治協商會議」，共開會十次，至一月三十日結束，決議「憲草修改原則十二項」（註十六），通稱：「政協修憲原則」，對「五五憲草」，作重大之修改。嗣國民政府指定王寵惠等再修正五五憲草，盡量將政協原則，納入該憲草之中，全文修竣後，再提出立法院審議，完成三讀之憲法草案制定程序，此即爾後於制憲國民大會開幕典禮中，由國民政府主席蔣中正先生親自交與大會主席吳稚輝先生接受，嗣由該大會所審議之「中華民國憲法草案」。

#### （二）中華民國憲法之制定

中華民國制憲國民大會，於民國三十五年十一月十五日，在首都南京召開，計報到依法選出及各黨遴選之制憲代表，共一千七百七十二人（共產黨則拒不參加），大會先對憲法草案，作廣泛討論，繼之分組審查與綜合審查，嗣再經國民大會審議，完成三讀通過，至此中華民國憲法，始告制定完成，國民大會亦於同年十二月二十五日閉幕。

中華民國憲法，計分總綱、人民之權利義務、國民大會、總統、行政、立法、司法、考試、監察、地方制度、基本國策與憲法之施行及修改十四章，共一百七十五條（註十七），經國民政府於民國三十六年一月一日公布，至同年十二月二十五日施行，我中華民國遂自此進入憲政時期，而開創我國至今已逾六十四年之民主憲政，福國利民之光明遠景，實為我國憲政史上，無與比倫之重要大事。

#### （三）中華民國憲法之發展與憲政之成長

**（一）民國元年至民國三十六年前之時期**

以上所述我國憲法之制定──多為實質意義之根本大法，件數既多，影響尤大，且多數均已付諸實施，顯已將該憲法之靜態規定，變為國家動態民主政治之實踐，自屬憲法之發展與憲政之成長；僅其發展與成長之時間較短，效力範圍有限而已。惟因有此等憲法發展與憲政成長之相繼推展，致奠定我國民主憲政之深厚根基，終於促成我國現行「中華民國憲法」之制定頒行，其歷程之艱辛，功能之宏大，殊值國人之重視。

**（二）民國三十七年至民國一百年之時期**

在此近六十四年之期間，既是我中華民國憲法發展與憲政成長之艱困時期，亦是蓬勃發展之光輝時期，時期既長，史實尤多，顯非本文所可盡述，茲以鳥瞰之方式，略分述其要於下：

**⒈憲法發展之艱困時期：**

中華民國憲法於民國三十六年十二月二十五日施行後，雖已完成總統、副總統及國民大會代表、立法委員與監察委員之選舉，顯已實行民主憲政；但因「國共」內戰，大陸旋於民國三十九年初，全部淪為共產黨所佔領，中華民國政府乃撤退台灣；以致我國憲法及憲政，不能在大陸賡續發展成長，且現在已不能施行於廣大之大陸領域，自不能嘉惠於十三億之大陸同胞，而只能在台海自由地區施行，情勢迄今猶未改變，就此而言，此非艱困時期而何？蓋中華民國憲法，自民國三十九年起既不能施行於大陸廣大之領域，則自無在大陸發展之可言，從而大陸自亦無我憲政之存在也。

**⒉憲法發展之蓬勃時期：**

自民國三十九年至民國一百年間，應是中華民國憲法蓬勃發展與憲政成長之光輝時期。蓋中華民國政府遷台以後，仍依據我國憲法積極施政，以「鞏固國權、保障民權、奠定社會安寧、增進人民福利」。迄今國家安全、社會安定，台、澎、金、馬自由地區，人民之自由權利已獲得確切保障，國民皆可充分享受民主自由之福祉，幾已成為世界民主自由國家之典範，即為明證。

茲分述中華民國台、澎、金、馬自由地區，憲法發展之情形於下：

**⑴增定臨時條款：**

行憲後首屆國民大會，於民國三十七年四月十八日，先在大陸南京通過制定「臨時條款」，授總統以「緊急處分權」，不受憲法第三十九條宣布戒嚴，或四十三條發布緊急命令所規定程序之限制，以適應國家動員戡亂時期之需要（註十八），其效力與憲法同。該臨時條款雖係在大陸制定，但以後則在台海自由地區實施，影響頗為重大。

**⑵修改臨時條款：**

自民國四十九年二月至民國六十一年二月，第一屆國民大會先後在台北召集第三、四、五次會議及臨時會，計先後修改「臨時條款」四次，每次修改之內容係不斷擴大其內容，增加新之規定。諸如：動員戡亂時期，總統、副總統得連選連任，不受憲法第四十七條連任一次之限制；國民大會得制定辦法創制中央法律原則，與複決中央法律；授權總統設置動員戡亂機構，決定動員戡亂有關大政方針，並處理戰地政務；總統得調整中央政府之行政機構及人事機構；得增加名額選出中央民意代表等，皆為其犖犖大者（註十九）。

由於臨時條款修正增加之內容，其效力與憲法相同，故其上述之修正，幾無異是憲法之修正，自足以促進憲法之發展，此等修正條文付諸實施，使之成為具體之實際政治，即是憲政之成長。

**⑶修改憲法：**

憲法發展最重要之途徑，就是修改憲法，我國修憲，亦仿美國聯邦憲法，附加「增修條文」之修憲先例，在中華民國憲法本文之後，附加「增修條文」為憲法之修改。國民大會計自民國八十年四月二十二日起，至民國九十四年六月十日止，在李登輝擔任總統期間，共增修憲法七次（註二十），如此頻仍修憲，實創下世界民主國家修憲罕見之先例（如美國在立國二百餘年中，僅先後增修憲法數次，僅共增修憲法二十七條而已），殊有違憲法應有「固定性」之性質，已屬可議，且其中第五次之憲法增修條文（民國八十八年九月十五日公布），根本踰越修憲之本旨，業徑司法院大法官會議，以釋字第四九九號解釋，明示全部不生效力（無效）在案（註二十一），似更屬濫權之嫌。惟憲法增修條文既已通過，公布施行，即屬憲法內容之增加（或將原規定停止適用而減少），自為我國憲法之重要發展，且憲法增修內容，業已付諸實施，自屬我國憲政之成長，此對於我國民主憲政在台、澎、金、馬自由地區之發展，關係至為重大。茲略申述之：

**甲、憲法增修之重要內容**

我國憲法：上述七次修憲之內容，所涉範圍甚廣，羅列條文亦多，此觀諸上開備註所示之增修條文全文即明，固非本文所可盡述，惟其增修之重要內容，則可摘要簡述於下：

綜合先後七次憲法增修之重要規定或內容為：

**子、廢除國民大會與廢止臨時條款**

廢除國民大會，停止國民大會代表之選舉，使之走入歷史。但國民大會被廢除前，曾於民國八十年四月八日在台北集會，通過廢止「動員戡亂時期臨時條款」，使施行已四十三年之該臨時條款，向將來終止其效力。

**丑、總統直接民選與擴大總統權力**

總統、副總統由我國台、澎、金、馬自由地區之人民，投票直接選舉之，任期改為四年，連選得連任一次。總統、副總統之罷免案，須經全體立法委員之特別程序通過，並經自由地區選舉人公投通過後罷免之。立法院提出總統、副總統之彈劾案時，應經該院依特別程序通過後，移送司法院大法官所組成之憲法法庭，審判決定之。總統得設置國家安全會議及所屬國家安全局，並得依憲法程序解散立法院。總統任命行政院院長，得自由為之，不須經立法院之同意等，皆為其犖犖大者。

**寅、行政院院長之任命降格**

行政院院長由總統自由任命，免職亦同；降格至已不須經立法院之同意；致使行政院院長幾成總統之幕僚長。

**卯、擴大立法院之職權**

立法院之職權大幅擴張，如全體大法官（十五人），考試委員（十九人）及監察委員（二十九人），均須由總統提名，經立法院投票同意後，總統始能任命之。立法院得提出憲法修正案，領土變更案經公告半年後，由我國自由地區人民公投複決之。立法院得通過對行政院院長之不信任案，並得彈劾總統及副總統。立法委員名額減為一百十三人；其中設不分區立法委員三十四人，依各政黨所提出之名單投票選舉，並由獲得百分之五以上政黨選舉票之政黨，依得票比例分配選出之。

**辰、司法院之職權略增**

司法院設大法官十五人，任期八年，由總統提名經立法院同意任命之（原由監察院同意）。司法院所提出之年度司法概算，行政院不得刪減，但得加註意見。大法官得審理總統、副總統被彈劾案。

**巳、減削考試院之職權**

考試院原有之完整考銓職權，已被大幅減削為僅得掌理公務人員之考試，「銓敘、保障、撫卹、退休」事項；至於原有之公務人員「任免、考績、級俸、陞遷、褒獎」等職權，已被減削，而僅得對之保有「法制事項」之規劃而已。至考試委員十九人之產生，雖仍由總統提名，但已改為經立法院同意（原經監察院同意）而任命矣。

**午、變更監察院之組織及職權**

監察院：監察院之組織及職權，均作重大變更。蓋監察院原與立法院、國民大會均是中央民意代表機關，其監察委員，原係由各省（市）議會選舉產生，名額多達二百二十三名，自為民意代表，享有身體自由「非經監察院許可不得逮捕或拘禁」之保障，亦享有在院內所為之言論及表決、對外不負責任之免責權；但現已改為僅設監察委員二十九人（含正、副院長在內），由總統提名，經立法院同意而任命之，已變為公務機關及公務人員，不復享有民意代表上述之保障及免責權矣。且監察院原有之「同意權」（同意總統提名之大法官及考試委員）及彈劾總統、副總統之權，均已被刪除矣等均屬之。

他如明定第二屆中央民意代表（原指民國大會代表，立法委員及監察委員而言）應自民國八十年十二月起，在台、澎、金、馬自由地區改選產生，並確定自由地區地方制度之法源，使民主憲政之推行，運作無礙等，皆甚重要。其餘不及述焉。

**乙、憲法增修內容之評價**

我國憲法增修內容之評價：上述憲法之七次增修，已將中華民國憲法原有之憲政體制│如政權與治權劃分，由國民大會管理中央政權，五院分立平等，彼此相互制衡，總統任命行政院院長，須獲得立法院之同意，深寓責任內閣之精神等，幾已破壞殆盡，殊違國父遺教、五權憲法之本旨。甚至第五次憲法增修（民國八十八年九月十五日公布），竟假修憲之名，而行制憲之實，業經大法官會議以釋字第四九九號解釋：宣告其全部不生效力（無效）在案，業如以上所述，足徵憲法增修，竟置憲法前言：「依據孫中山先生創立中華民國之遺教……制定本憲法」之明示於不顧，恐將如泛海無舵之舟，任意飄盪蠻撞，不知駛向何方？能不令人深憂？又如憲法增修，任意擴大總統職權，而制衡機制，實際形同具文，致使總統實際上有權無責，無德者乃貪污斂財，數以億計，已被法院判罪定讞，入監服刑在案。似此情形，吾人何能對破壞憲政體制之修憲，予以正面之評價？惟憲法其餘增修內容中，亦有頗多適合我國自由地區人民之需要者，因而促成台、澎、金、馬地區民主憲政之蓬勃發展，吾人自應予以高度之肯定。

**⑷憲法之解釋**

解釋憲法，係司法院大法官之職權，中華民國憲法第七十八條及第七十九條第二項規定甚明，而大法官對中華民國憲法之解釋，有闡釋憲法含義，與補充憲法明顯缺漏之功能，故亦能促成憲法發展與憲政成長。

大法官會議，自行憲迄今（民國一百年十月），已作成之解釋共六九一號，其中甚多係對憲法之解釋，有司法院大法官解釋、彙編及多冊續編刊行可稽，於此自難遍述。茲僅略舉解釋數則，以資為例：

**甲、限制民意代表彼此兼任**

釋字第三○號、第七四號：立法委員不得兼任國民大會代表，而國民大會代表亦不得兼任省縣議會員。自此即各任一職，定分止爭。

**乙、延展立、監委員之任期**

釋字第三一號：第一屆立法委員及監察委員任期屆滿，因大陸淪陷，事實上不能辦理第二屆委員之改選時，自仍應由第一屆立、監委員繼續行使職權，以免陷於停頓、致與五院制之本旨相遠。故立、監委員，自解釋之民國四十三年一月起，即獲得延長任期之合憲依據，而賡續盡其職守；憲政得以延續未曾中斷。

**丙、合理計算國大代表之總額**

釋字第八五號：憲法所稱國民大會代表總額，在當前情形，應以依法選出而能應召集會之國大代表人數為準。自此國民大會代表之總額，已非原選出之三千零四十五人，而應為一具有彈性之法定標準，使憲政運作（最重要者為選舉總統及副總統）推展無礙。

**丁、闡明司法院與監察院之提案權**

釋字第三號，第一七五號解釋：憲法雖未規定司法院及監察院有向立法院提出法律案之權，但憲法第八十七條既規定考試院得向立法院提出法律案，則基於五權分治，平等相維之體制，應認司法院及監察院，均得向立法院提出法律案。自此該二院即取得法律案之提案權，得據以推展政務。

由以上案例觀之，大法官對憲法之解釋，亦可促進憲法發展與憲政成長，至為顯然。

**⑸憲政法規之制定**

所謂憲政法規，乃指建立憲政制度之普通法規，而具有憲法之作用者而言。故凡依憲法規定，應「以法律定之」之政府組織法，及人權保障之法規等，均屬於「憲政法規」之範圍，如中華民國憲法第六十一條，第七十六條、第八十二條、第八十九條、第一百零六條，均依次規定：行政院、立法院、司法院、考試院及監察院之組織，均「以法律定之」，因而立法院乃分別制定該五院之組織法，由總統公布施行，故五院之組織法，均屬於憲政法規。此等政府組織法施行後，行政院院長即可依憲法第二十七條規定，向立法院提出施政方針及施政之報告，立法委員在開會時，亦可向行政院院長及各部會首長，提出質詢；而行政院院長依其組織法規定，應指揮督導其所屬內政部、外交部、國防部、經濟部、財政部、法務部、交通部等部長，各依其組織法，率領各該部人員，推展國家建設，服務全國人民之任務，將憲法之抽象規定，變為具體民主政治之實踐。而立法院審議法律之制定，司法院解釋憲法暨審判司法案件、考試院舉辦公職人員考試，與監察院通過對違法失職公務人員之糾舉與彈劾等，亦皆為各該院依其組織法規定，所具體實踐憲法規定之民主政治。至於提審法、公職人員選舉罷免法、公職人員考試法等，則為實踐憲法第八條、第十七條、第十八條所規定，保障人身自由、貫徹人民享有選舉權、罷免權，及應考試服公職權利之人權保障法規，亦為具體實踐憲法保障此等人權之民主政治。故上述憲政法規之實施，已將憲法之此等抽象規定，變為動態民主政治之具體實現，自足以促進中華民國憲法之發展與憲政之成長，殊為明顯。

### 結語

中華民國一百年來，中華民國憲法之發展與憲政之成長，已略如以上所述：既經過艱辛里程──大陸時期；更展現蓬勃發展──台、澎、金、馬自由地區。迄今兩岸分治、法統不一，現在欲將中華民國憲法重行施行於我國主權所及之大陸，實行當前自由地區之民主憲政，以嘉惠大陸廣大領土上之十三億同胞，似屬只能望洋興嘆，心有餘而力不足，徒呼「奈何」而已。惟兩岸分裂應屬暫時局面，而中國統一，則為民心所向，大勢所趨，故中華民國憲法，將來重行施行於大陸，使大陸同胞同享民主憲政之福祉，吾人實充滿無限之憧憬與期待。

至於中華民國憲法在台、澎、金、馬自由地區之發展與憲政之成長，則既有光明遠景之期待，復有暗潮滋長之隱憂。

以言光明遠景，應頗為樂觀，蓋我中華民國政府自民國三十九年迄今──民國一百年，在台海自由地區，賡續施行憲法，積極實現民主憲政，已使國家根基鞏固，人民自由權利獲得確切保障，憲法真正成為「國家之構成法、人民權利之保障書」（引孫中山先生名言），業已樹立國家根本大法之權威，獲得人民之信賴及擁護。因而展望我國未來台海自由地區，憲法之發展與憲政之成長，吾人應充滿樂觀之光明遠景──更趨民主、益臻法治，與邁向福利國家之無窮期待，并呼籲國人戮力實現之。至於暗潮滋長，則眾所周知，台灣社會中，不乏民粹異議人士，竟曾公然聲稱「中華民國不存在」，或聲言台灣應「正名、制憲」，建立「新國家」云云，報章騰載，社會譁然，彼等仍毫無悔改，且復暗中滋長，迄今未已，顯有妨害或威脅中華民國憲法發展與憲政成長之虞，豈非殊值國人重視之「隱憂」乎！而如何化解此等人士之岐見，使之共同擁護中華民國憲法，以除去親痛仇快之「隱憂」，應是政府與國人之共同責任。

中華民國憲法之發展與憲政成長，甚望在政府與人民共同信守、推展實踐下，宛如擎天大樹，生機蓬勃，蒂固根深，枝葉繁茂，綠樹成蔭，以庇護全國蒼生。則國家富強，及人民福祉，均利賴之。

**備註**

註一：詳見王文著：中華民國憲法論（九十四年修訂版，自刊三民書局經售）頁十一至十七，中國憲法之沿革所敘。

註二：王文著：論大法官會議解釋判例案例之權源與對憲政之影響一文參照，載輔仁法學第十六期，頁六十三──七二。

註三：該二十八種憲法及憲草之全文，載涂懷瑩教授著：中華民國憲法原理，民國六十七年二月再版，五南圖書出版公司經銷，頁二七四──四三四（下稱：「前書」）。

註四：臨時政府組織大綱全文，見同「註三」前書，頁二八八──二八九。

註五：中華民國臨時約法全文，見同「註三」前書，頁二九○──二九三。

註六：中華民國憲法草案（天壇憲草全文），見同「註三」前書，頁三○二──三○七。

註七：中華民國約法──亦稱袁世凱約法全文，見同「註三」前書，頁三○七──三一○。

註八：廣州軍政府組織大綱共十三條其全文，見同見同「註三」前書，頁：一七六。

註九：「國是會議憲法草案」全文，見同「註三」前書，頁三一○至三一七。其亦名曰：「中華民國憲法草案」。

註十：中華民國憲法──世稱曹錕憲法全文，見同「註三」前書，頁：三一七至三二四。

註十一：「臨時政府制」僅六條，全文見同「註三」前書，頁：一七三。

註十二：中華民國訓政時期約法全文，見同「註三」前書，頁：三五七至三六一。

註十三：國民黨中央決議制憲之二十五項原則全文，見同「註三」前書，頁：一八九至一九一。

註十四：五五憲草即中華民國憲法草案全文，見同「註三」前書，頁：四○八至四一五。

註十五：參政會通過之「五五憲草修正案」全文，見同「註三」前書，頁：四一五至四二三。

註十六：政協決議之「憲草修改原則十二項」全文，見同「註三」前書，頁：四二五至四二六。

註十七：中華民國憲法全文，見同「註一」前書，頁：三九四至三六一。

註十八：臨時條款原始之全文，見同「註一」前書，頁：三三九至三四○。

註十九：臨時條款先後四次修正之內容全文，見同「註一」前書，頁：三四○至三四三。

註二十：國民大會先後七次增修憲法之全部條文，見同「註一」前書，頁：三六二至三九九。

註二十一：大法官會議解釋全部不生效力之第五次憲法增修條文全文，見同「註一」前書，頁：三七八至三八三。

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【本文收錄於《雲南文獻》第41期；民國100年12月25日出版】