緬甸現階段的民族和解政策

石安達、石炳銘

緬甸軍政府自執政以來，一直為國內種族糾紛所困擾。各族為了爭取憲法所賦予的民族自決或自治權利，不惜與聯邦政府武力相向，因此像克侖族（又稱央子族），撣族、克欽族、蒙族、佤族、若開族等等，都各自擁有武裝部隊，而且規模不小；多者眾達數萬人，少者也有三五千人。這些少數民族的武裝部隊，數十年來都與政府軍塵戰不休。致使緬甸國力元氣大傷；不僅經濟衰弱不振，甚且呈現倒退現象，故西方媒體把緬甸形容成是一個退入「叢林時代的國家」。這種情形迫使緬甸軍事政權不得不謀求改善之道，因而決定了現階段的民族和解政策。這個和解政策的具體內容就是要讓各少數民族享有政治、經濟和社會權力，其作用則在於化解敵意，達成團結和統一，藉以避免國家的分裂。

緬甸是一個地廣人稀的國度，土地總面積達六十七萬六千五百八十一平方公里，人口總數四千二百一十多萬（一九九一年統計），平均每平方公里僅約六十二人。但緬甸不因地廣人稀而富足繁榮，反而問題叢生，人民生活十分貧困，平均國民所得不到三百美元。在政治上更是動亂頻頻，只有非洲一些十分落後的國家差可比擬。但非洲國家多屬荒漠地帶，農業環境本就極差。緬甸則洽洽相反，全境土地肥沃，資源豐富，雨量豐沛，其所以如斯落後，全因人為的因素所致。原來緬甸是一個多民族國家；緬族是主體民族，佔有全國人口總數的三分之二，其餘三分之一，概係少數民族。族群種類約有五十個之多，其中以撣族、克倫族、克欽族、佤族、拉祜族等人口較多。這些不同民族如按語言學分類，大致可區分為藏漢語系和南亞（馬來語系）語系兩大系統。再進一步區分，則可區別為藏緬語族、壯傣語族和孟高棉語族。其中、緬、若開、欽、克欽、拉祜、傈僳、伊高（愛尼）族等屬藏緬語族；撣、克倫、克耶族，屬壯緬語族；孟、佤、崩龍（德昂）、布郎族等則歸類為孟高棉語族。

緬甸境內的各種不同民族，似乎都來自境外，來自北方中國者為古羌人、百越人，屬蒙古人種；如緬族、克欽族、拉祜族、傈僳族、伊高及撣族、若開族等。其來自南方者屬馬來人種，如孟族、佤族、布郎、崩龍族等。中國古時稱其為濮系統的民族。馬來種的各族在緬甸是最古老的民族，蒙古人種的各族則是較後期逐漸移來者。在公元十一世紀前，孟族、驃族、撣族等都曾先後在緬甸建立起強大的國家；如勃固國、驃國、彈國等，直到公元十一世紀才由緬族統一了緬甸。延續到十八世紀末頁，英國勢力進入緬甸，緬族建立的王朝才告覆亡，英國起而代之，並統治了緬甸，第二次世界大戰後，緬甸才恢復獨立。

在英國入主緬甸前的緬甸，雖是一個統一的國家，但並不曾如古代中國般的建立起一套嚴密完整的政治制度。週邊的各少數民族享有充分的自主權，以緬族為主體的中央政府，很少去過問各族的內部事務。這種鬆散的國家族群結構，長期制約了緬甸社會的發展；各族群間始終未能凝結成強固的向心力量，加上居於統治地位的緬族中央政府，缺乏治理國家的智慧及能力，所以自重獲獨立以來，內部始終處在緊張狀態，長期以兵戎相見，國無寧日，這實在是緬甸人民的悲哀。

一九四七年二月十二日緬甸脫離英國獨立之前一年，領導獨立運動的翁山將軍是一個開明的領袖，他了解緬甸的歷史和現實，所以在與各族各派達成的『丙龍協議』中，明文規定構成緬甸的各族邦都享有充分的自治權。原有的地方領袖如土司等權力仍獲尊重，其有能力才幹者則延攬到中央擔任重要職務，並且允諾各邦於獨立滿十年後，各邦如不滿意，可脫離緬甸而獨立，這一天並訂為緬甸聯邦獨立日。所以緬甸是一個聯邦國，稍後製定的緬甸憲法也根據這個協議而製定，但這部憲法遭到極端民族主義份子的不滿，翁山將軍也不幸遭到暗殺。憲法上一些對少數民族的優惠政策，也被取消。這給原來就很脆弱的民族關係蒙上重重陰影。終於暴發了嚴重的種族衝突，各族各邦紛紛以履行協議及憲法權利為訴求，與中央政府形成武裝對抗，再加上緬甸共產黨受到北鄰中國共產黨成功的影響，也積極展開武裝革命，一心要奪取政權。於是緬甸乃陷入分崩離隙的動亂狀態；不僅一切建設都停擺，原由英國留下的一些基礎建設，也都壞傾殆盡。難怪西方媒體於論及獨立後的緬甸時，形容她已退回到叢林時代云云。

緬甸自一九六二年三月尼溫發動軍事政變取得政權後，就百分之百採行軍人專制制度。中央到地方的所有領導職務，悉由軍人擔任。同時採行所謂的『佛教社會主義』政策，一切經濟活動，概由國家接管，禁止私人經營任何行業，以印度與華僑為主的外國移民，一律驅逐出境，財產皆遭沒收。這種的政策加速了緬甸的經濟破產，人民收入直線下降，被列為全世界最貧窮國家之一。

一九七四年尼溫政府製定了第二部憲法，表面上尊重民族權利，並將原有的民族自治邦由五個增加為七個，新增的邦為孟若開邦，但實際上是一部以軍人為主體的一部中央集權憲法，是不折不扣的封建社會主義體制。

一九八八年積蓄多年的政治和社會矛盾，加上人民生活的極端艱困，而暴發了全面性的動亂。首先是三月份的學生示威，隨即引發全國性的抗議和示威。三月十八日，星期五，軍警採取強硬手段鎮壓，被稱為「黑色星期五事件」。到了六月間，又暴發了規模更大，時間更長的反政府的示威活動。以學生及知識份子為主導的示威群眾，不但要求經濟改革，還要求廢除一黨專政，實行民主化的政黨政治。這一波的群眾示威活動，迅速擴大到全國。執政的緬甸社會主義綱領黨召開緊急會議謀求對策。強人尼溫不得不辭去黨主席職務並聲明退出該政黨，另提出是否應實施一黨制或多黨制問題，舉行公民投票。他也表明他要退出政壇，不再參與國家政務。這無異宣佈社會主義制度的破產。隨後尼溫的接班人走馬燈式的輪換出台，雖然都提出了一些政經的改革主張，但軍人執政的基本原則仍堅持不讓。以盛倫將軍為首的當政派！一方面承諾經濟改革，放棄社會主義公有制，承認並恢復私有制，但另一方面在政治改革方面，卻採強硬立場，同時也否定了公投政策，逮捕了反對派的領導人物。盛倫的這些措施，立即引發了更大規模的反抗浪潮，全國大小城鎮甚至邊僻鄉村的人民，不分學生、工人、農民或僧侶都全面起而抗議並發生了多次暴亂場面，一些軍警遭到殺害。政府首在仰光實行戒嚴宵禁並出動軍警以武力鎮壓。從八月五日到十二日的八天中，遇難群眾達五○○至一○○○人左右。全國民心大憤，群起遊行示威，進一步強烈要求停止內戰，實施政治改革，改善人民生活的主張。至此，緬甸的民族問題才和全民的政治及經濟改革運動掛上鉤，全民反政府的運動達到了一個嶄新的階段。

接著態度溫和的貌貌博士被擁上台，他採取了一些緩和緊張局面的措施，但結果卻導致無政府主義狀態漫延，各地民眾紛紛起而奪權，使得局面更混亂，難以收拾。

九月十八日，以蘇貌貌為首的將校們接掌了政府職權，宣佈成立「國家恢復怯律和秩序委員會」。一方面以強硬手段恢復安定，一方面解除黨禁並準備大選，同時宣佈廢除一九七四年的第二部憲法，及取消「緬甸聯邦社會主共和國」的國名，恢復原來的「緬甸聯邦」國名，執政黨的名稱也改組為「民族團結黨」並舉行大選。該黨原以為必可贏得選舉，繼續執政，不料以翁山蘇拒為首的反對黨「全國民主聯盟」以壓倒性優勢，贏得了大選。「民族團結黨」慌了手腳，不顧一切的拒絕交出政權，這實在是全世界空前未有的大笑話。

猶有甚者，緬甸軍政府不但不交出政權，反將翁山蘇姬軟禁起來，該反對黨的重要幹部都遭逮捕。儘管遭到世界各國的嚴詞譴責，但政府始終不為所動，原先承諾要製訂的第三部憲法也一直懸岩未決。

雖然緬甸的現政權也想積極地進行一些政經改革，但因沉痾已深，一直是欲振乏力。不過在民族政策上，倒是有了一些較顯著的成就；諸如撣邦的果敢（麻栗壩）及佤族地區，原是緬共賴以存在的重要根據地，但自一九八九年三、四月起，先後採取清共措施。緊鄰雲南省西雙版納的林明賢也率部脫離共黨，克欽邦的丁英也採取了同樣的行動，終使緬甸共產黨遭到滅亡的命運。這些少數民族地區，都各自擁有強大的武裝力量，一直是緬甸政府的心腹大患，尤其有共產黨在主持領導，對其政權的存在是最大的威脅。現在這些地區既然發生了這樣大的變化，對緬甸政府而言，自是天賜良機。於是乃採取和顏悅色的態度，謹慎地和這些少數民族的武裝力量接觸，回應了他們停止內戰，實現和平、民主及地方自治的要求。緬甸政府把上述各地區劃為四個特區，由原有的領導人繼續自己管理自己，也都各自保有原有的武裝力量，並以警察的名義，給各族武裝部隊若干薪金及補給。目前除南部的克倫族和孟族仍堅持不妥協立場外，緬甸的其他少數民族都和政府達成和平協議，這使得百孔千瘡的緬甸軍事政權，暫時獲得喘息。使它得以有些機會去解決內政上的其他重大問題，其中最棘手的莫過於翁山蘇姬的問題了。如果它把政權交還給翁山蘇姬，現在執政的這批人，命運必然很悲慘，甚或性命都難保，因為人民對他們的積怨實在太深了；如果他一直拒絕交出政權，它在國內國外所遭致的厭惡感，也必將與日俱增，緬甸軍事政權目前所處的困境，正是「騎虎難下」一詞的最好詮釋。

回頭來再看看緬甸的民族問題。前面也已提過，由於緬甸北部及東部各少數民族的覺醒，毅然擺脫了緬共的控制，緬甸共產黨已不再存在。民族間的緊張關係也因之得到了緩解。主持民族政策者是緬甸政府的第二書記│欽紐將軍，他力主以和平手段化解民族問題，只見他不時僕僕風塵於走訪各少數民族地區，也對各民族地區提供了若干的經濟援助，同時還鼓勵各族自行開發經濟，對各族自行引進外資及技術，也採取支持態度。例如鄰近中國雲南省西雙版納的孟拉地區，地方領導人利用中國民間資本及技術，開發錳礦及農業，已取得了相當的成就。當地居民一向依賴種植罌粟維生，現在則已大幅減少鴉片的產量，並計劃在最短期限內（六年）禁絕煙毒。此項發展，甚至引起聯合國的重視，特地派遣副秘書長兼禁毒署主任阿拉奇於一九九八年五月，親自前來孟拉觀察。

另外緬甸撣邦東北部的佤族地區，是所謂「金三角」地區的核心地帶，是金三角地帶的主要罌粟生產區。年產量約佔金三角的百分之七十。佤族原是一個全未開化的民族，直到一九六○年代，尚保有獵取人頭祭祀的習俗。但這個民族卻是一個最勇敢善戰的民族，也十分樸真可愛。緬甸共產黨看準了該地區和民族的特性，藉中共之助，在該地區建立起共黨組織。因為得到中共方面的大力支持，該地區就形成了緬共最強大的基地。直到一九八九年四月，內部才起了重大變化；共黨勢力一夕被清除，成立了「佤邦聯合黨」並將原由緬共領導的軍隊改組鳥「佤族聯合軍」，領導人為趙尼來及鮑有祥。前者相當於共黨組織的「黨委書記」，後者則為軍隊指揮官。清共後新成立的組織，迅即與緬甸中央政府展開和平談判並達成和議，緬甸政府承認其享有充分的自治權，原有的一切包括軍隊在內，都照樣維持不動。由於佤族與中央政府達成了和議，已牽動了緬甸的政治版圖，其他各族先後均與中央政府達成了和平協議，雖然克倫族仍不肯妥協，但已影響不了大局。所以現階段的緬甸，已由分崩離隙的亂局，轉趨和平與穩定。這無疑的是有利於社會經濟的發展，如果它能進一步與翁山蘇拒所領導的反對黨達成政治妥協，緬甸的明天將是很光明的。

取得和平安定後的緬北佤族及撣族地區，已在積極進行建設工作，不論公路興築、水力發電站的動工或對教育的重視，都已為落後的族群社會開啓了新頁。但因先天的條件實在太差了，如果得不到國際社會的實質奧援，前景並不樂觀，尤其該等地區盛產鴉片，如要有效根除毒品的生產，也非得從發達經濟，改善當地人民生活著手不可。如只顧在防杜走私上著力，則該地區的毒品生產將會持續，全世界的毒品泛濫問題，也將難以根本解決。這是客觀的現實，但盼有遠見的各國政治人物能加正視。

【本文收錄於《雲南文獻》第28期；民國87年12月25日出版】